诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾断言，美国的高科技和中国的城市化，将是21世纪世界经济的两大引擎。在刚刚结束的中央经济工作会议上，中共中央也明确提出要“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。”看来在可以预见的未来，经济工作围绕新型城镇化的展开，将是不可逆转的趋势。

在此过程中，地方政府应该扮演怎样的角色？

正如不少经济学者已经指出的那样，城镇化不等于地方政府投资大跃进，更不等于大规模的造城运动。但遗憾的是，目前不少地方政府仍然在强调经济增长的速度，而不是重视经济增长的质量，而且依然迷信投资对GDP增长的作用，而这种投资冲动又往往打着大力推进“城镇化”的旗号。据《中国证券报》报道，“近期，武汉、哈尔滨等许多城市纷纷将2013年GDP增长目标框定在12%左右，远高于全国经济增速7.5%的目标。投资仍被倚重，多个城市的预期完成投资总额甚至超过GDP总量的一半。比如，东北城市长春就在今年列出了4000亿元的投资大单，长春的投资率达到80%。”

这种以投资带动经济的迷思，不仅仅发生在中国。上个世纪末，在美国的许多城市，都掀起了建造大型体育场的热潮。据统计，1981到1997年间，共有31个大型体育场竣工，平均造价1.5亿美元。当时的理由都是这些体育场可以带来就业，并促进经济发展。可是据最近的一项研究表明，大部分情况下，这些体育场馆仅仅带来非常微薄的就业机会，比如亚利桑那的一座耗资2.4亿美元的体育场仅仅增加了340个就业机会，平均每个职位成本高达70万美元。显然，这种投资是非常效率低下的。

如何打破这种片面追求GDP的城镇化，真正利用城镇化带来的地方经济比较优势、规模效益和聚集效益，使得中国经济能够在未来的一二十年内更上一层楼？我们或许应该重新审视政府在经济中所应该承担的任务。

根据被誉为“现代财政学之父”的美国经济学家马斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)的观点，政府在国民经济中应该扮演三类角色：

·         依据经济运行的状况，制定财政和金融政策，为经济的稳定发展提供条件；

·         运用税收及支付转移，对收入和财富进行再分配；

·         提供公共服务并进行分配。

由于经济的规模，由统一的中央政府制定财政、金融政策，显然比由地方政府来执行要更为有效。这也是欧洲共同体选择欧元并接受统一货币政策的原因，但各国的财政政策由于涉及主权而难以达成一致，这也成为欧洲依然深陷债务泥淖的原因。反观美国，尽管各州高度自治，但由于有联邦政府统一制定财政、金融政策，已经成功走出了衰退。税收政策一般来说，对于容易转移的收入或财富，一般由中央政府进行征税，比如个人收入税，企业所得税，遗产赠与税；而对于难以转移的资产，比如房地产，零售交易税，一般由地方政府进行征税。但是大部分地方政府的税收，也都用于提供本地的公共服务，由此房地产税，在某种意义上，并非纯粹的税收（conventional taxes），而是具有使用费（user fees）的特性。而这些需要支付使用费的公共服务，包括中小学教育、公共安全、公共交通等等。目前，中国的许多城市居民的福利，也是和户籍捆绑在一起的公共服务。而新型城镇化的转型，意味着大量的农村人口进入城市，原有的户籍制度，必须经历根本的变革，而其核心问题，就在于如何为未来的城镇人口，提供他们想要的公共服务。

在马斯格雷夫-萨缪尔森（Musgrave-Samuelsson）的经典模型中，因为每个选民对公共品的需求是不一样的，投票即使可以得到平均的偏好，也必然是使公共支出处于对某些人过剩，某些人不足的情况。简言之，在单一政府情况下，“用手投票”无法得到公共品的最优化供给和需求。

马斯格雷夫的学生蒂布特 (Charles Tiebout)通过对不同社区公共物品提供和地方支出的模型假设，提出地方政府间竞争的“用脚投票”(Voting with feet)理论。他指出，如果有许多地方政府和相对应的社区，并且各个地方政府分别提供类型各异的公共品，那么，对于每一个人来说，哪个地方提供的公共产品最适合其需要，他（或她）就会选择前去那个地方居住。通过这种“用脚投票”的方式，可以使得地方政府的公共支出达到最优。对效用最大化的追求，刺激着地方政府力求提供适合于本地居民消费偏好的公共产品。

以华盛顿近郊为例，华盛顿都市区的人口接近五百五十万，但是华盛顿市区人口仅有六十万人，其余的接近90%的人口居住在郊区的马里兰州南部和弗吉尼亚州北部。弗吉尼亚州的收入税较低，房产税略高，商业的成本较低，民风比较保守；而马里兰州的收入税较高，房产税略低，居民的福利比较好，居民自由化倾向较浓。因此收入多少、是否拥有房产、是否自己经商、公司选址、政治倾向种种不同的居民都可以根据自己的偏好，选择自己的居住地。而这两地的居民也都自得其所，其乐融融。正如罗素所说，“须知参差多态，乃是幸福本源。”

那么，蒂布特的理论对于今天中国的地方政府的意义何在呢？利用自身的比较优势，提供差异性的税收政策和公共服务，或许才是他们应该扮演的角色。

(本文发表于二月十八日出版的财新《新世纪》周刊）