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《长租公寓的日与夜》之四:政府的作用

1981年,在里根总统的就职演说上,他说了一句后来被保守派常常引用的名言:

 

In this present crisis, government is not the solution to our problem; government is the problem.在目前的危机中,政府不是问题的解决方案,政府本身就是问题。”

 

 

 

里根上台的80年代初,美国正是面临全面危机的时刻。正如里根自己所说:“现在白宫留给我的难题是,整个美国经历着许多经济学家所说的自大萧条以来最严重的经济紧张时期。最急待解决的是高达两位数的通货膨张率,居高不下的失业率(198212月失业率高达10.8%,为大萧条之后的最高点)和高达21.5%的利率。”在国际上,里根面对的则是苏联军事实力的增长,尤其是战略力量的发展,在第三世界咄咄逼人的进攻态势以及由此带来的美国国际威望的下降。特别是197912月苏联出兵阿富汗后,进一步威逼印度洋,在全世界到处插手,而美国则有时显得被动。比如,继1975年全面退出越南之后,伊朗和尼加拉瓜的亲美政权相继垮台,52名美国驻伊朗外交人员被扣为人质,卡特总统的营救计划也折戟沙漠,使美国这个超级大国蒙受奇耻大辱。可以说,这时美国是内外交困。

 

此时此刻,能够喊出这样的口号,里根不愧是美国历史上排名第三的伟大总统。而他确实说到做到:对内奉行“里根经济学”,缩减政府开支、减税、减少国家对经济的干预,创造了美国经济持续92个月的高增长、低通胀。对外则采取“以实力求和平”的强硬政策,大肆扩军备战,巩固盟友体系,通过鼓吹“星球大战计划”和赞扬戈尔巴乔夫“新思维”进行战略诱导,终于使前苏联于1991年解体。

 

让我们来看看里根政府在住房租赁市场上是如何不按常理出牌的。

 

在里根之前的历届政府中,对于中低收入家庭住房租赁的补贴基本上是两条路:发房、发钱,也就是公共住房(Public Housing)和住房券(Housing Voucher)

 

公共住房,是由政府直接建房,然后以低于市场的价格出售或出租给中低收入家庭居住。这项政策,起源于19世纪末的英国,并在20世纪中期在英国及主要的欧美国家流行一时。英国政府最初的目的是为了给普通的劳动阶层提供稳定的租赁期限以及相对宽敞、高质量的住房,在上世纪50年代由于战后重建及应付人口增长,公共房屋的建设得到大幅增长。

 

毫无疑问,这项政策在当时为解决民众的住房问题起到了不少作用。但是由于工期过紧,控制开支等原因,也出现了使用尚未成熟的建筑材料及技术,导致现在维护费用高昂的问题。英国当时的公共住房包括市郊和市区的住宅,而美国在60年代建造公共住房时,因为面向低收入阶层,基本都是在市区修建的,从而导致贫困的集中化,以及市中心的犯罪率飙升,毒品泛滥,公立学校水平滑坡等一系列的社会问题,这也是美国在60年代之后出现中产阶级逃离市区,最终导致大都市地区的郊区化(Suburbanization)的原因之一。

 

从经济学上来讲,由政府负责管理公共住房的建造及分配,很容易出现效率低下、寻租等腐败现象。以美国首都华盛顿为例,据最近的一份《华盛顿邮报》的报道,华盛顿目前有8千套由政府管理的公共住房,但是申请人数多达67千个家庭,一个寻求一套间或者两套间的申请人大概要等上20年才能入住。

 

为了解决由于政府主导的公共住房所带来的社会问题及效率低下,欧美国家近年来的住房补贴,主要转向以住房券为主的货币补贴。其主要形式为向低收入家庭发放可用于支付房租的住房券,不得转让或出售或用于住房之外的其他用途。这种住房券可以用于任何私人或商业出租住宅,只要房东愿意接受。房东在收取住房券之后,即可到政府部门兑现。

 

住房券通过给予低收入家庭选择居住社区的权力,可以有效缓解贫困家庭聚居而导致的社会问题。同时由于需要定期检查受惠家庭的收入情况,也大大简化了住房补贴的退出机制,从而有效减少了道德风险。这项政策成为不少政府的公共住房补贴的政策首选,也就顺理成章了。

 

但是住房券也会带来一些其他的问题。比如在住房需求弹性较大而供给弹性较小的城市,发放住房券会使得整体房租上升,从而损害那些不能拿到住房券的租房者,而房东则成了这项措施的主要受益人。

 

要解决这一问题,就必须提高低收入人群的住房供给。乍一看来,似乎要回到由政府出面建设“保障房”的老路上去了。但是在1986年,里根政府推出了一项新的住房补贴,巧妙地解决了这一问题,这就是低收入住房退税政策。

 

这项政策的思路是,通过设计退税优惠的激励措施,调动私人资金,进行低收入出租住房的建设,以此达到整体提升出租房的存量。具体措施是这样的:开发商向州政府的住房主管部门申请建造公寓出租房,并保证其中的一部分会以低于市场价格的租金出租给低收入家庭,比如40%的公寓单位会以20%的折扣出租给收入低于所在地区中位收入的家庭。作为回报,开发商的利润会得到退税优惠。但是这项政策的妙处就在于,开发商可以把这项退税优惠出售,进行融资。这样任何需要对收入进行退税优化的公司和个人,不管是否从事房地产,或是物业出租,都可以购买退税优惠,有时甚至可以占到开发商股本权益的三分之一。

 

很明显可以看出,这项政策带有里根的“供给学派”的烙印:通过提供退税优惠,刺激私人投资,从而增加供给,进而使得经济总量增加,整体经济得到增长。在这项政策实施的25年中,成绩斐然,有一百五十万套的低收入住房完工,占到所有建设的“保障性住房”的绝大多数,而在所有的公共住房补贴的项目中成本并不算高,仅有住房券的三分之一。

 

从政府之间提供公共住房的供给政策,到补贴低收入租房者的住房券所代表的需求政策,再到刺激供给的退税政策,我们可以看到,美国政府所做的是逐渐减少直接对于住房市场的干预,或者直接发放到消费者手中的补助,而通过对于私人投资者一定的激励,来让他们替代政府原来扮演的角色,从而达到投资者、消费者、政府“三赢”的局面。

 

最近国内一些城市的房租暴涨的现象,归根结底还是供需不平衡的问题导致的。以长租公寓目前的市场占有率来看,本质上是不能完全控制房租的;如果不能垄断市场,无法以高额溢价把房源租出去,也是无利可图的。同时,在全国房租上涨的前几名城市中,长租公寓的渗透率并不高,甚至是刚刚进入,比如成都,重庆,合肥,贵阳。这些城市的房租上涨,是和最近吸引人才政策的实施导致大量年轻人流入,以及租房市场的容量相对匮乏造成的。

 

如果不从租赁房的供给去考虑解决这个问题,不管如何严格监管长租公寓企业,不管政府怎么样严控房租,都无法解决租房难、租房贵的问题。而且很有可能形成地下市场和黑市寻租:很简单,对于个体房东,管控房租从根本上是不可能的,阴阳合同连房价都无法准确获知,更何况房租呢?即使对于私营机构可以管控,利润下降必然抑制他们进入这些市场的意愿,整个住房租赁市场更加难以管理。即使政府手里直接管控房源,那么谁能够得到这些房源,又是一个问题:最后获益的不一定是最需要租房的租户,而很有可能是有各种关系的利益相关人。

 

长租公寓,在中国是一个新生行业,资本进入自然是为了有利可图,只要能够抑制不合理的暴利,给予正确的政策指引,引导其增加供给,改善租房品质,提供更好的租房服务,才是正确的方向。如果现在就开始打压长租公寓这个行业,抑制资本进入,那很有可能租房的方向又要倒退回由中介主导的个人出租模式。而这个模式在实践中已经是问题百出,无法为继。

 

从经济学上来看,各种补贴方式,只不过是转移支付的不同,只有减税对经济的扭曲最小,消费者获益最多,而且由于产出的增加,实际税额还有可能增加。政府不应该、也不可能成为全知全能的救世主,以恰当的激励来动员社会的力量,通过市场来达到某种公共政策的目的,应该是一种优先的选择。老子曾经说过:“太上,不知有之,其次亲而誉之。”古人的话也许可以给我们一些启示:好的政策,并不需要让人们感恩戴德、没齿难忘,“相忘于江湖”或许才应该是我们在设计政策时希望达到的效果。

 

在本系列的最后一篇文章中,让我们展望一下中国未来长租公寓市场的前景。敬请期待《《长租公寓的日与夜》之五:未来之路》

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